Föderale Politikgestaltung im reformierten 'unitarischen Bundesstaat‘: Analyse der Landesgesetzgebung nach der Föderalismusreform I - Reus, Iris (2021)
Die vorliegende Dissertation reiht sich ein in das international gestiegene Interesse an subnationaler Politik, welches dem vielfach zu beobachtenden Dezentralisierungstrend der letzten beiden Jahrzehnte folgte. Im Fokus der Arbeit steht die Gesetzgebung, bei der es im Kern immer um den Gegensatz „Einheitlichkeit vs. Vielfalt“ geht, nachdem Föderalismus per definitionem darauf abzielt, innerhalb eines gewissen Rahmens die Einheit zu wahren, darin aber Raum für Eigenständigkeit der Gliedstaaten und folglich auch Vielfalt der Policies zu geben. Der deutsche Bundesstaat galt lange als unitarisch, mit einem geringen Ausmaß an Vielfalt auf Landesebene. Selbst als durch die Wiedervereinigung 1990 gestiegene Heterogenität zwischen den Ländern Anlass für divergierende Policies gab, blieb die Norm der ‚Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse‘ prägend. Neuere Studien hingegen erbrachten verstärkt Policy-Vielfalt und stellten damit das tradierte Bild der Forschung infrage. Die Föderalismusreform I setzte in diesem Sinne einen Impuls und öffnete durch die Übertragung neuer Gesetzgebungskompetenzen an die Länder ein ‚Fenster‘ für neue Vielfalt. Davon ausgehend lautet die übergreifende Fragestellung dieser Dissertation: Welche Faktoren erklären die Gesetzgebung der deutschen Bundesländer, insbesondere im für Bundesstaaten typischen Spannungsfeld zwischen Einheitlichkeit und Vielfalt? Diese Frage wird am Beispiel der neuen ausschließlichen Gesetzgebungskompetenzen untersucht, welche die Länder durch die Föderalismusreform I erhalten haben. Diese sind besonders geeignet, weil sozusagen eine ‚Stunde Null‘ bestand, indem hier alle Länder 2006 vom gleichen Rechtsstand (dem Bundesrecht) ausgingen. Daher ergibt sich als zweite, spezifischere Fragestellung: Welche Wirkung bzw. Folgen hatte die Föderalismusreform I auf Landesebene? Die Frage richtet sich zum einen darauf, inwieweit das Ziel der Reform – durch Entflechtung der Kompetenzen mehr Gestaltungsspielraum für autonome Landespolitik zu schaffen – erfüllt wurde. Daran anschließend interessiert, inwiefern die Länder den Impuls der Reform aufgenommen, ihren neuen Handlungsspielraum tatsächlich genutzt und ggf. auch unterschiedliche Gesetze verabschiedet haben. Sowohl die Landespolitik allgemein als auch die Politik der Länder nach der Föderalismusreform I sind – trotz des steigenden Interesses – bislang vergleichsweise wenig erforscht. Große empirische Lücken führen dazu, dass über die Breite der Politikfelder, über alle 16 Länder sowie über einen längeren Untersuchungszeitraum hinweg keine soliden Aussagen möglich sind. Mit Blick auf die Föderalismusreform I finden sich v.a. juristische, aber keine detaillierten politikwissenschaftlichen Ausarbeitungen. Aus theoretischer Sicht ist die Fundierung häufig sehr schwach, generell wird die Perspektive der Föderalismusforschung zu wenig einbezogen. Die vorhandenen Policy-Analysen sind fast ausschließlich aus politikfeldspezifischer Perspektive geschrieben, d.h. sie tangieren Föderalismus-Fragen nur ‚nebenbei‘, ohne konsequente Theoretisierung und Konzeptionalisierung. Nachdem eine umfassende und systematische Evaluation der bestehenden Literatur bis dato fehlt, wurden im ersten Aufsatz der Dissertation alle ländervergleichenden Policy-Analysen, die in den letzten vier Jahrzehnten publiziert wurden, gesammelt und ausgewertet. Um den heterogenen Pool an Policy-Analysen einheitlich evaluieren zu können, wurde ein dreigliedriges Bewertungssystem zur Erklärungskraft von Indikatoren entwickelt, welches die unterschiedlichen Methoden sowie Operationalisierungen der Indikatoren integriert. Auf diesen ersten folgen sechs weitere Aufsätze mit eigenen empirischen Analysen, durch die der Beitrag dieser Dissertation sich wie folgt darstellt: Zunächst wurde einem interdisziplinären Ansatz folgend die politikwissenschaftliche Perspektive mit der juristischen Perspektive zusammengebracht und für alle neuen Kompetenzbereiche der den Ländern durch die Föderalismusreform I erwachsene Gestaltungsspielraum examiniert. Eine genaue Kenntnis des Gestaltungsspielraums ist Voraussetzung für eine adäquate Bewertung der Landespolitik nach der Reform, da hierdurch deren Möglichkeiten und auch Grenzen abgesteckt werden. Daran anschließend wurden für die 15 Kompetenzbereiche mit Gesetzgebungsaktivität politikfeldspezifische Indizes entwickelt und alle 425 Gesetze im Untersuchungszeitraum codiert, so dass eine umfangreiche Datenbank zur Landesgesetzgebung in allen 16 Bundesländern entsteht. In empirischer Hinsicht ist also die Einbeziehung der Gesetze in allen – nicht lediglich einzelnen ausgewählten – neuen Gesetzgebungskompetenzen der Länder zu betonen. Die konzeptionelle Innovation ist die Konstruktion der Indizes, die einerseits qualitative Detailtiefe aufweisen, deren Gestaltung aber gleichzeitig eine aggregierte Betrachtung sowie statistische und politikfeldübergreifende Analysen aller Gesetze über Zeit ermöglicht. Die Indizes ordnen die Politikfelder zwei Gruppen (Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik) mit gemeinsamer Konfliktlinie zu und die Gesetzesinhalte auf der entsprechenden Ordinalskala ein. Auf dieser Basis lassen sich viele verschiedene Fragestellungen analysieren – hier einerseits die konkrete inhaltliche Ausgestaltung der Landesgesetze und andererseits die Abweichung einzelner Landesgesetze vom ‚Policy-Mainstream‘. Zusätzlich wurde ein Kategorienschema zur Einordnung des Grades der Fragmentierung der Landesgesetze entwickelt, welches ebenfalls politikfeldübergreifend anwendbar ist, und dabei quantitative und qualitative Darstellungen gleichermaßen aufnimmt. Für die durchgeführten Analysen kamen sowohl qualitative als auch quantitative Methoden zum Einsatz. Die statistischen Analysen beziehen auf höherem Aggregationsniveau alle Gesetze in allen 16 Ländern ein und untersuchen den Einfluss von Erklärungsfaktoren über Zeit und über alle Kompetenzbereiche hinweg. Durch Letzteres ergibt sich ein repräsentatives Sample, welches generalisierende Aussagen über die Breite der Landespolitik ermöglicht. Zusätzlich wurden qualitative Detailanalysen für drei ausgewählte Kompetenzbereiche und darin ebenfalls für die Gesetze aller 16 Länder durchgeführt, die tiefere Einblicke in kausale Muster ermöglichen, welche rein quantitativ nicht adäquat zu erfassen sind. Zur Weiterentwicklung der Theorie trägt die Arbeit in zweifacher Hinsicht bei. Zunächst wurden in einer Studie politikfeldübergreifend etablierte Theorien der Policy-Analyse getestet. Durch Auswahl der Theorien auf Grundlage einer systematischen Literature Review der bis dato im Forschungsbereich publizierten Policy-Analysen ist dabei ein Vergleich mit bisherigen Erkenntnissen möglich. In einem weiteren Schritt wird der Wechsel zur Perspektive der Föderalismusforschung vollzogen, d.h. neben konkreten Inhalten werden nun der Fragmentierungsgrad aller Länder sowie die Abweichung einzelner Länder betrachtet. Dazu wird der theoretische Rahmen um föderalismusbezogene Erklärungsfaktoren erweitert, die in der Literatur bislang lediglich allgemein diskutiert wurden. In einer Analyse wird die – bislang lediglich mit anekdotischer Evidenz vorgebrachte – These, dass „große“ und „starke“ Länder eher ihre eigenen Policies verfolgen, erstmalig systematisch getestet, indem diese Merkmale konzeptionell ausdifferenziert und für einen empirischen Test operationalisiert werden. In weiteren Analysen werden, ebenfalls erstmalig in der deutschen Föderalismusforschung, der Einfluss von Koordination der Länder untereinander, von Wettbewerb zwischen den Ländern sowie der unitarischen Orientierung der Bevölkerung (und hier insbesondere der Vermittlung über die Medien) auf den Policy-Output der Länder systematisch analysiert. Auch im „unitarischen Bundesstaat“ Deutschland besteht beträchtliche Policy-Vielfalt – dies ist die erste Erkenntnis, aus den eigenen Analysen zur Landesgesetzgebung wie auch aus der Evaluation der im Forschungsbereich veröffentlichten Policy-Analysen. Das Ausmaß der Vielfalt ist unterschiedlich ausgeprägt zwischen den Politikfeldern, aber dennoch über Politikfelder und Länder hinweg substantiell vorhanden. Die Gründe für Vielfalt bzw. Einheitlichkeit betreffend hat sich aus der Gesamtschau aller Analysen dieser Dissertation zunächst ein starker Einfluss ‚typischer‘ Faktoren der Policy-Analyse – insbesondere von Parteien und sozioökonomischen Bedingungen in verschiedenen Formen – gezeigt. Darüber hinaus erweisen sich weitere, speziell föderalismusbezogene Faktoren als wirkungsmächtig. Zu nennen sind hier insbesondere die (Flächen-) Größe eines Landes und das Vorhandensein einer eigenen Tradition von Staatlichkeit vor 1949, welche beide zu größeren Abweichungen vom ‚Policy-Mainstream‘ der Länder führen. Koordination durch die ‚Fachbruderschaften‘ sowie lautstarke öffentliche Forderungen nach ‚gleichwertigen Lebensverhältnissen‘ hingegen bremsen das Ausmaß föderaler Vielfalt. Mit Blick auf die Föderalismusreform I ist schließlich fe...